在生態(tài)文明體制改革中加快建設(shè)有中國(guó)特色的林業(yè)制度

　　黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作出了全面闡述。2014年1月28日，習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要積極探索加快生態(tài)文明制度建設(shè)。2月20日，習(xí)近平總書記在國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果的報(bào)告》上作出重要批示，要求林業(yè)部門全面深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)治理體系。各級(jí)林業(yè)部門深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，關(guān)鍵要加快林業(yè)制度體系建設(shè)，力爭(zhēng)到2020年形成比較成熟定型、具有中國(guó)特色的林業(yè)制度體系，初步實(shí)現(xiàn)林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。主要有以下九大制度。
　　一、建立健全生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度
　　（一）產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基石。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，其根本作用是解決物的歸屬、物的使用和因物受償?shù)膯?wèn)題。產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提基礎(chǔ)，市場(chǎng)機(jī)制是產(chǎn)權(quán)制度的表現(xiàn)形式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度，是用來(lái)鞏固和規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系、約束經(jīng)濟(jì)行為、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保證經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的法權(quán)工具。生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度，對(duì)其他制度的建立和運(yùn)行發(fā)揮著支配作用。建立生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度，就是要把國(guó)土空間內(nèi)生態(tài)資源的所有者界定清楚，明確產(chǎn)權(quán)主體，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使生態(tài)資源的占有、使用、收益、處置做到權(quán)有其主、主有其利、利有其責(zé)。建立生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)生態(tài)資源的配置作用，有利于明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和責(zé)任。
　　（二）生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)不清、職責(zé)不明是當(dāng)前生態(tài)資源保護(hù)面臨的最大弊端。目前我國(guó)生態(tài)資源面臨著面積減少、功能減退、壓力增大等問(wèn)題。造成這些問(wèn)題有許多因素，生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度不健全是根本因素。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，國(guó)土空間內(nèi)的生態(tài)資源還沒(méi)有劃清國(guó)家所有國(guó)家直接行使所有權(quán)、國(guó)家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個(gè)人行使承包權(quán)等各種權(quán)益的邊界，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)虛置，所有權(quán)權(quán)益不落實(shí)，致使生態(tài)資源變成了可供經(jīng)營(yíng)者隨意處置和不公平分享利益的“唐僧肉”，成為導(dǎo)致生態(tài)資源無(wú)序開發(fā)、超量利用、日益萎縮的根源。
　　（三）建立健全生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度關(guān)鍵要健全三項(xiàng)制度。一是健全國(guó)家所有、國(guó)家直接管理的生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的生態(tài)資源歸國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門代表國(guó)家行使所有權(quán)、履行出資人職責(zé)。二是健全國(guó)家所有、地方政府行使所有權(quán)的生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)國(guó)有林場(chǎng)、森林公園和絕大部分自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、沙漠公園，建立由國(guó)家所有、省級(jí)政府行使所有權(quán)并承擔(dān)主體責(zé)任、由地方政府分級(jí)管理的體制。三是健全集體所有、個(gè)人行使承包權(quán)的集體林生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度。賦予農(nóng)民對(duì)承包林地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行依法有償流轉(zhuǎn)。
　　二、建立健全生態(tài)資源監(jiān)管制度
　　（一）破壞容易恢復(fù)難是生態(tài)資源的顯著特性。科學(xué)研究和實(shí)踐證明，生態(tài)資源一旦遭到破壞，需要幾十年乃至幾代人的努力才能恢復(fù)，有的甚至不可逆轉(zhuǎn)。甘肅民勤縣歷史上湖泊濕地縱橫、草灘連片，現(xiàn)在已成為沙漠腹地。洞庭湖面積曾達(dá)6000平方公里，現(xiàn)在只有2800平方公里。歷史上占黃土高原面積60%的茂密森林已不可能重現(xiàn)。物種的滅絕，將導(dǎo)致物種基因永遠(yuǎn)從地球上消失。生態(tài)資源破壞容易恢復(fù)難的特點(diǎn)，揭示了加強(qiáng)生態(tài)資源監(jiān)管的特殊重要性。
　　（二）加強(qiáng)生態(tài)資源監(jiān)管是各級(jí)政府的重要職責(zé)。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步把“保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)秩序、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”明確為政府的基本職責(zé)。生態(tài)資源為社會(huì)提供的生態(tài)服務(wù)是公共服務(wù)的重要方面，也是可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國(guó)生態(tài)資源嚴(yán)重不足，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。加強(qiáng)生態(tài)資源監(jiān)管，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，保障國(guó)家生態(tài)安全，已成為各級(jí)政府的艱巨任務(wù)。同時(shí)，生態(tài)資源多為國(guó)家所有，加強(qiáng)生態(tài)資源監(jiān)管也是政府行使所有權(quán)人權(quán)利的應(yīng)有之義。
　　（三）建立健全生態(tài)資源監(jiān)管制度關(guān)鍵要健全三項(xiàng)制度。一是健全生態(tài)資源法律制度。加快制修訂森林法、濕地保護(hù)條例等法律法規(guī)，細(xì)化落實(shí)用途管制范圍。二是健全生態(tài)資源考核制度。編制林地、濕地等生態(tài)資源資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行生態(tài)資源資產(chǎn)離任審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)各級(jí)政府資源消耗、生態(tài)損害和生態(tài)效益的責(zé)任考核。對(duì)盲目決策、造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。三是健全生態(tài)資源社會(huì)監(jiān)督制度。健全舉報(bào)和處置機(jī)制，真正把生態(tài)資源置于全社會(huì)監(jiān)督之下。
　　三、建立健全自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度
　　（一）自然生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)文明建設(shè)的根本基礎(chǔ)。生態(tài)系統(tǒng)是人類進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的本源基礎(chǔ)。沒(méi)有良好的自然生態(tài)，就沒(méi)有生態(tài)安全，人類自身就會(huì)陷入生態(tài)危機(jī)，就沒(méi)有生態(tài)文明。歷史上，由于生態(tài)破壞而導(dǎo)致國(guó)家衰亡、文明轉(zhuǎn)移的例證屢見不鮮。南太平洋的復(fù)活節(jié)島原來(lái)是一個(gè)生態(tài)優(yōu)美的地方，曾經(jīng)居住著7000多居民，隨著生態(tài)的破壞，最終失去了人的生存條件，成為人類無(wú)法居住的荒島。無(wú)數(shù)的事實(shí)證明，失去森林，就會(huì)失去水之源、土之本，就會(huì)失去良好的生態(tài)，失去人類生存的根基。
　　（二）良好的自然生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)文明的根本標(biāo)志。生態(tài)文明是人類協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系所做的全部努力和所取得的全部成果，是人類長(zhǎng)期破壞生態(tài)造成嚴(yán)重生態(tài)危機(jī)之后進(jìn)行深刻反思的結(jié)果，是保持自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、和諧、穩(wěn)定、持續(xù)存在的嶄新文明形態(tài)。生態(tài)文明是人類對(duì)森林的文明，對(duì)動(dòng)物的文明，對(duì)自然的文明，對(duì)生態(tài)的文明，其核心是人與自然和諧。正是由于人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的掠奪和破壞，使自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，難以承載人類的生存與發(fā)展。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》指出：“近數(shù)十年來(lái)，人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了前所未有的改造，使人類賴以生存的自然生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了前所未有的變化，有60%正處于不斷退化狀態(tài)之中”。建設(shè)生態(tài)文明不管采取什么措施，目的是要實(shí)現(xiàn)生態(tài)良好、人與自然和諧，這是建設(shè)生態(tài)文明的終極目標(biāo)和根本標(biāo)志。
　　（三）建立健全自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度關(guān)鍵要健全六項(xiàng)制度。一是建立最嚴(yán)格的生態(tài)紅線保護(hù)制度。把生態(tài)紅線落實(shí)到省、市、縣和山頭地塊，出臺(tái)嚴(yán)格的紅線管制辦法，確保守住生態(tài)紅線。二是健全最嚴(yán)格的林地保護(hù)制度。實(shí)行規(guī)劃管理、定額管理和用途管制，嚴(yán)格管控林地征占用行為，嚴(yán)格控制公益林、有林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。三是建立天然林保護(hù)制度。逐步把天然林保護(hù)工程擴(kuò)大到全國(guó)，嚴(yán)格保護(hù)天然林。四是建立最嚴(yán)格的濕地保護(hù)制度。將國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地、濕地自然保護(hù)區(qū)納入禁止開發(fā)區(qū)域。五是建立沙區(qū)植被封禁保育制度。劃定封禁保護(hù)區(qū)域，嚴(yán)格管控開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，遏制土地沙化趨勢(shì)。六是建立國(guó)家公園體制。按照保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、依法管理、試點(diǎn)先行的原則，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)，完善我國(guó)自然保護(hù)體系。
　　四、建立健全生態(tài)修復(fù)制度
　　（一）生態(tài)差距已成為我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的最大差距。我國(guó)已躍升為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，同時(shí)也付出了巨大的生態(tài)代價(jià)。目前生態(tài)差距已成為我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家最大的差距之一。全球森林覆蓋率為30.3%，我國(guó)為21.63%，排在世界第139位；人均森林面積不足世界的1/4，人均森林蓄積量只有世界的1/7。目前，我國(guó)城市建成區(qū)綠化覆蓋率為39.2%，人均公園綠地面積只有11.8平方米，遠(yuǎn)低于歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)人均綠地面積70平方米的水平，也遠(yuǎn)低于聯(lián)合國(guó)提出的60平方米的最佳人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)方面，無(wú)論在觀念上，還是在現(xiàn)狀上，我們與發(fā)達(dá)國(guó)家都有著巨大的差距。
　　（二）生態(tài)修復(fù)是我國(guó)林業(yè)建設(shè)最艱巨的任務(wù)。國(guó)家治理包括經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理。我國(guó)生態(tài)十分脆弱，治理難度極大。我國(guó)生態(tài)脆弱地區(qū)占國(guó)土面積的60%以上，要治理好174萬(wàn)平方公里沙化土地、31萬(wàn)平方公里具有明顯沙化趨勢(shì)的土地、12萬(wàn)平方公里石漠化土地和17.3萬(wàn)平方公里的鹽漬化土地，以及開礦、采石、圍墾等破壞的林地、濕地，任務(wù)異常艱巨。在我國(guó)現(xiàn)有宜林地中，質(zhì)量好的僅占10%，差的占54%，而且有60%的宜林地分布在干旱半干旱地區(qū)，造林難度極大。特別是從生態(tài)治理到生態(tài)修復(fù)，再到形成穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過(guò)程。到2020年全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好的奮斗目標(biāo)，不僅任務(wù)繁重，而且時(shí)間緊迫。
　　（三）建立健全生態(tài)修復(fù)制度關(guān)鍵要健全四項(xiàng)制度。一是建立誰(shuí)破壞、誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)修復(fù)的制度。大幅度提高征占用林地、濕地的成本，形成不敢破壞、不能破壞、破壞不起的機(jī)制。二是健全重大生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)制度。形成森林、濕地、荒漠三大自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性全覆蓋、國(guó)家和地方互為補(bǔ)充的生態(tài)修復(fù)工程體系。三是建立自然修復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的制度。對(duì)于生態(tài)損害嚴(yán)重的區(qū)域，以人工修復(fù)為主，以自然修復(fù)為輔；對(duì)于生態(tài)現(xiàn)狀較好的區(qū)域，以自然修復(fù)為主，人工修復(fù)為輔，人工修復(fù)促進(jìn)自然修復(fù)。四是完善生態(tài)修復(fù)社會(huì)參與制度。創(chuàng)新義務(wù)植樹盡責(zé)形式和部門綠化機(jī)制，堅(jiān)持誰(shuí)造誰(shuí)有、給誰(shuí)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)、修復(fù)生態(tài)的積極性。
　　五、建立健全生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度
　　（一）對(duì)生態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估是科學(xué)決策的重要依據(jù)。聯(lián)合國(guó)《綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算—2012》把森林資源作為重要核算內(nèi)容，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系。實(shí)踐證明，生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，可以準(zhǔn)確量化生態(tài)建設(shè)成效和生態(tài)安全狀況，全面把握生態(tài)建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)；可以科學(xué)核算出森林、濕地資源價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，推動(dòng)建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度；可以憑借翔實(shí)的生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和研究結(jié)論，在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)外交、國(guó)際公約談判中占據(jù)主動(dòng)位置，切實(shí)維護(hù)中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象。
　　（二）對(duì)生態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)是掌握自然資源的“家底”。對(duì)生態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，可以及時(shí)掌握生態(tài)資源資產(chǎn)的“家底”，反映一定時(shí)期內(nèi)生態(tài)資源資產(chǎn)存量的變化，及時(shí)掌握、量化并客觀地評(píng)估自然生態(tài)系統(tǒng)的主要生態(tài)服務(wù)功能，從而引導(dǎo)人們科學(xué)認(rèn)識(shí)不同區(qū)域不同時(shí)點(diǎn)的自然資源稟賦，據(jù)此科學(xué)評(píng)價(jià)各屆政府在其任期內(nèi)的自然資產(chǎn)損益，形成督促各級(jí)政府積極實(shí)施可持續(xù)利用自然資源政策的“緊箍咒”。
　　（三）建立健全生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度關(guān)鍵要健全兩大體系、兩項(xiàng)制度。一是健全監(jiān)測(cè)體系。建立定期清查與年度監(jiān)測(cè)相銜接、國(guó)家監(jiān)測(cè)與地方調(diào)查相協(xié)調(diào)、抽樣調(diào)查與區(qū)劃調(diào)查相結(jié)合，覆蓋森林、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物資源的全國(guó)連續(xù)清查調(diào)查制度。二是建立核算體系。對(duì)森林資源實(shí)物量和價(jià)值量的存量及變量進(jìn)行科學(xué)核算，推動(dòng)建立森林資源核算與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算相銜接的綜合核算體系。三是建立發(fā)布制度。建立生態(tài)安全等級(jí)評(píng)價(jià)制度和生態(tài)安全預(yù)警機(jī)制，定期公布監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果。四是建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。對(duì)影響自然生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物種群安全的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，獲得生態(tài)許可后方可批復(fù)立項(xiàng)和開工建設(shè)。
　　六、建立健全森林經(jīng)營(yíng)制度
　　（一）發(fā)達(dá)國(guó)家森林經(jīng)營(yíng)已經(jīng)歷了300多年的歷史。從17世紀(jì)德國(guó)創(chuàng)立森林永續(xù)利用理論、1668年法國(guó)編制世界第一個(gè)森林經(jīng)營(yíng)方案開始，森林經(jīng)營(yíng)制度在林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家已持續(xù)了300多年。在對(duì)森林經(jīng)營(yíng)的不斷探索中，陸續(xù)出現(xiàn)了森林多功能論、林業(yè)分工論及新林業(yè)、近自然林業(yè)、生態(tài)林業(yè)和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)等理論和學(xué)說(shuō)。目前世界林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家森林經(jīng)營(yíng)模式主要有：以德國(guó)為代表的“三大效益一體化經(jīng)營(yíng)模式”，以美國(guó)、日本、瑞典為代表的“森林多效益綜合經(jīng)營(yíng)模式”和以法國(guó)、新西蘭、澳大利亞為代表的“森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營(yíng)模式”。總結(jié)林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家科學(xué)編制和規(guī)范實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)森林實(shí)行科學(xué)經(jīng)營(yíng)已成為現(xiàn)代林業(yè)的核心內(nèi)容和永恒主題。
　　（二）提升森林質(zhì)量是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和木材安全的必由之路。森林經(jīng)營(yíng)方案制度的基本理念從林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家傳入我國(guó)已有60多年的歷史。這些年來(lái)，我們?cè)谏纸?jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施方面也做了大量工作。但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)林業(yè)工作的重點(diǎn)一直是“抓兩頭”，注重了采伐和造林，而對(duì)中間的森林經(jīng)營(yíng)工作始終未引起重視，森林經(jīng)營(yíng)制度沒(méi)有及時(shí)建立起來(lái)，以至于出現(xiàn)一方面大力投資造林，人工林面積已達(dá)10.4億畝，另一方面形成的森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量不高。我國(guó)森林平均每公頃蓄積量只有89.79立方米，不到日本的1/2、德國(guó)的1/4；人工林每公頃蓄積量只有52.76立方米，不到日本的1/4、德國(guó)的1/6。按照全國(guó)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，我國(guó)擴(kuò)大森林面積、提高森林覆蓋率的空間有限，很難滿足維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和木材安全的需求。要真正解決好這兩大戰(zhàn)略問(wèn)題，必須把林業(yè)工作的重心轉(zhuǎn)移到森林經(jīng)營(yíng)、提高質(zhì)量上來(lái)。
　　（三）建立健全森林經(jīng)營(yíng)制度關(guān)鍵要健全四項(xiàng)制度。一是建立森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃制度。建立國(guó)家、省、縣三級(jí)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃體系。二是建立森林經(jīng)營(yíng)方案制度。各類森林經(jīng)營(yíng)主體都要編制森林經(jīng)營(yíng)方案，并作為造林、撫育、采伐、更新的主要依據(jù)，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法。三是建立林木良種制度。國(guó)家支持培育和使用林木良種，嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣林木種苗行為。四是建立森林撫育制度。完善森林撫育技術(shù)規(guī)程、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，以及營(yíng)造林質(zhì)量監(jiān)管等技術(shù)管理制度。
　　七、建立健全生態(tài)資源市場(chǎng)配置和調(diào)控制度
　　（一）林業(yè)是最大的綠色經(jīng)濟(jì)體。林業(yè)是利用太陽(yáng)能和土地，生產(chǎn)生物量和生態(tài)產(chǎn)品成本最低、規(guī)模最大的綠色經(jīng)濟(jì)體。新中國(guó)成立以來(lái)，中央和地方政府對(duì)林業(yè)的投資為9000多億元，已經(jīng)創(chuàng)造了巨大的綠色財(cái)富。目前，全國(guó)林地林木資產(chǎn)總價(jià)值達(dá)21.29萬(wàn)億元，森林生態(tài)系統(tǒng)每年提供生態(tài)服務(wù)價(jià)值達(dá)12.68萬(wàn)億元。此外，全國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)年總產(chǎn)值達(dá)到4.73萬(wàn)億元。發(fā)展林業(yè)不僅具有巨大的綜合效益，而且還有巨大的發(fā)展?jié)摿?。德?guó)森林為1.65億畝，為我國(guó)林地面積的約1/28，創(chuàng)造的產(chǎn)值卻高達(dá)2.4萬(wàn)億人民幣，略低于汽車工業(yè)，而就業(yè)人數(shù)則是汽車工業(yè)的近2倍。據(jù)測(cè)算，到2020年我國(guó)林業(yè)產(chǎn)值將達(dá)到10萬(wàn)億元，這對(duì)我國(guó)推動(dòng)綠色發(fā)展將發(fā)揮重大作用。
　　（二）充分利用林業(yè)資源有利于我國(guó)越過(guò)“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的最大挑戰(zhàn)。越過(guò)“中等收入陷阱”，需要深化改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)、擴(kuò)大中等收入群體等等。擴(kuò)大中等收入群體難點(diǎn)和重點(diǎn)在農(nóng)村。1977年日本農(nóng)村居民收入超過(guò)了城市居民收入，對(duì)日本順利越過(guò)“中等收入陷阱”，進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列發(fā)揮了重要作用。發(fā)展林業(yè)對(duì)于擴(kuò)大農(nóng)民中等收入群體、越過(guò)“中等收入陷阱”有三大潛力和優(yōu)勢(shì)：一是林地生產(chǎn)力潛力大。全國(guó)已有27億畝集體林地落實(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，蓄積量為29億立方米，平均每畝僅1.07立方米，如達(dá)到世界平均水平，可增加205億立方米森林資源。利用林地發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，相當(dāng)于又增加了27億畝的經(jīng)營(yíng)利用面積。特別是如能調(diào)整政策，征占用林地實(shí)行同地同價(jià)，必將給農(nóng)民帶來(lái)巨大的物質(zhì)財(cái)富。二是林產(chǎn)品市場(chǎng)潛力大。無(wú)論是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還是國(guó)際市場(chǎng)，都有巨大的市場(chǎng)空間。三是改革紅利潛力大。實(shí)行集體林權(quán)制度改革后，賦予了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，改變了億萬(wàn)農(nóng)民自身無(wú)法創(chuàng)造資本的歷史。遼寧省本溪市發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，有1.6萬(wàn)戶農(nóng)民年收入達(dá)10萬(wàn)元，3000多戶收入和資產(chǎn)達(dá)100萬(wàn)元。這對(duì)于壯大農(nóng)村中產(chǎn)階層、實(shí)現(xiàn)由國(guó)富向民富轉(zhuǎn)變、順利越過(guò)“中等收入陷阱”將發(fā)揮不可替代的重大作用。
　　（三）建立健全生態(tài)資源市場(chǎng)配置和調(diào)控制度關(guān)鍵要健全六項(xiàng)制度。一是完善森林采伐管理制度。開展森林采伐限額管理改革試點(diǎn)，完善木材運(yùn)輸管理制度。嚴(yán)格控制國(guó)有林、公益林、天然林采伐，逐步放寬對(duì)集體林中商品林特別是毛竹、桉樹等速生豐產(chǎn)林的采伐限制。二是建立國(guó)家儲(chǔ)備林制度。劃定國(guó)家儲(chǔ)備林，培育大徑級(jí)林木，實(shí)行契約管理、代儲(chǔ)代管、輪換動(dòng)用。三是建立生態(tài)資源市場(chǎng)定價(jià)制度。推動(dòng)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值化，完善生態(tài)資源價(jià)格形成機(jī)制，形成反映市場(chǎng)需求、資源稀缺程度、生態(tài)修復(fù)成本的生態(tài)資源價(jià)格體系。四是建立森林及林產(chǎn)品認(rèn)證制度。推動(dòng)建立木材生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工來(lái)源合法性認(rèn)證機(jī)制，建立林產(chǎn)品負(fù)面清單。五是探索建立森林資源資產(chǎn)證券化制度。完善森林資源資產(chǎn)評(píng)估制度辦法，培育林權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)森林資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流通的債券、基金和股票。六是建立森林碳匯交易制度。健全碳匯計(jì)量、監(jiān)測(cè)、審核、交易管理體系，完善交易機(jī)制，培育交易市場(chǎng)。
　　八、建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度
　　（一）生態(tài)補(bǔ)償核心是對(duì)生態(tài)保護(hù)者創(chuàng)造的生態(tài)價(jià)值和喪失機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償制度是綜合考慮生態(tài)保護(hù)、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償?shù)闹贫?。森林和濕地具有特殊的生態(tài)價(jià)值。我國(guó)最早對(duì)森林實(shí)行了生態(tài)補(bǔ)償制度。截至2013年底，中央財(cái)政累計(jì)安排補(bǔ)償基金800多億元，區(qū)劃界定的18.7億畝國(guó)家級(jí)公益林全部納入補(bǔ)償范圍。同時(shí)，2010年中央開展了濕地保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)。森林和濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度的初步建立，結(jié)束了我國(guó)森林和濕地生態(tài)效益無(wú)償使用的歷史，為生態(tài)保護(hù)投入提供了重要保障。但是，生態(tài)補(bǔ)償制度還很不完善。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，每畝補(bǔ)償只有5元－15元，而目前集體林地租賃價(jià)格一般都在每畝100元左右；補(bǔ)償基金來(lái)源渠道單一，沒(méi)有形成多渠道的補(bǔ)償機(jī)制；補(bǔ)償范圍不全面，商品林沒(méi)有納入補(bǔ)償范圍；濕地補(bǔ)償補(bǔ)給誰(shuí)、如何補(bǔ)、補(bǔ)多少等無(wú)標(biāo)準(zhǔn)。
　　（二）生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是國(guó)土空間開發(fā)的依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和建設(shè)美麗中國(guó)的重大舉措。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)森林、濕地等自然資源豐富，主要任務(wù)是保護(hù)自然生態(tài)，生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品，由全社會(huì)共同享受。為了保護(hù)生態(tài)，生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大限制，喪失了很多發(fā)展機(jī)會(huì)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略能否順利實(shí)施，關(guān)鍵要加快落實(shí)優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、禁止開發(fā)政策，尤其要落實(shí)和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)因保護(hù)生態(tài)作出的貢獻(xiàn)和喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)給予合理補(bǔ)償，推動(dòng)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。否則主體功能區(qū)戰(zhàn)略就難以實(shí)施、推進(jìn)。
　　（三）建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度關(guān)鍵要健全四項(xiàng)制度。一是完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。研究確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立與工資物價(jià)水平掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步將所有森林納入補(bǔ)償范圍。二是建立公益林政府贖買制度。對(duì)大江大河源頭、重要水源涵養(yǎng)地、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)區(qū)位極其重要的集體公益林，由政府出資贖買、租賃或者用國(guó)有林進(jìn)行置換，交由國(guó)有林業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理。三是建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度。對(duì)承擔(dān)濕地保護(hù)和管理的地方政府和林業(yè)部門給予財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)因保護(hù)濕地而造成損失的給予相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。四是完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，明確一定比例的轉(zhuǎn)移支付資金用于保護(hù)和發(fā)展森林、濕地資源。
　　九、建立健全財(cái)稅金融扶持制度
　　（一）良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品和最普惠的民生福祉。生態(tài)美不美，要看綠和水。森林和濕地是吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、保護(hù)生物多樣性等豐富的生態(tài)產(chǎn)品，不僅為當(dāng)代人提供了不可替代的生態(tài)福祉，而且可以為后代留下優(yōu)美的生態(tài)家園；不僅可以維護(hù)一個(gè)國(guó)家的生存安全、淡水安全、土壤安全、糧油安全、物種安全、木材安全，而且有利于維護(hù)全球的生態(tài)安全和氣候安全。林業(yè)是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的主體，而且可以生產(chǎn)豐富的物質(zhì)產(chǎn)品，以投入產(chǎn)出高、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、市場(chǎng)空間廣、就業(yè)潛力大，為社會(huì)創(chuàng)造巨大的綠色財(cái)富和民生福祉。正如習(xí)近平總書記指出的“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。支持林業(yè)發(fā)展就是支持公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，就是創(chuàng)造民生福祉。
　　（二）投入不足是提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力的主要制約因素。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，各級(jí)政府對(duì)林業(yè)的投入不斷增加。到2013年中央財(cái)政投入林業(yè)的資金達(dá)到1450億元，有效促進(jìn)了林業(yè)發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)。但是投入嚴(yán)重不足仍然是制約生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的主要因素。以2013年林業(yè)投入測(cè)算，平均每畝林地投入不足31元，如果加上濕地和沙化土地治理，每畝不足15元。即使中央投入達(dá)到1.4萬(wàn)億元，每畝林地投入也只有300多元，遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)建設(shè)的需求。
　　（三）建立健全財(cái)稅金融扶持制度關(guān)鍵要健全三項(xiàng)制度。一是完善公共財(cái)政投入制度。重點(diǎn)加大對(duì)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、資源監(jiān)測(cè)、綠色產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。二是完善稅收扶持制度。落實(shí)好林業(yè)所得稅免除政策，擴(kuò)大林業(yè)資源綜合利用產(chǎn)品增值稅即征即退范圍。研究建立森林生態(tài)稅。三是完善金融支持制度。聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)制定林業(yè)中長(zhǎng)期、低息貸款政策。賦予國(guó)有林和公益林抵押擔(dān)保權(quán)能，鼓勵(lì)地方政府建立集體林權(quán)交易市場(chǎng)、林權(quán)收儲(chǔ)中心和擔(dān)保中心，加快推進(jìn)林權(quán)抵押貸款。健全森林保險(xiǎn)機(jī)制，逐步由保物化成本轉(zhuǎn)為保價(jià)值，增強(qiáng)林業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
　　建設(shè)生態(tài)文明是我們黨的重大行動(dòng)綱領(lǐng)，深化生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的緊迫任務(wù)。我們要繼續(xù)深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，全面深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)治理體系，加快推進(jìn)林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。